Fra kopi til skreddersøm

I denne artikkelen skal vi etablere et faglig grunnlag for en analyse og utvikling av kommuneorganisasjonen i mindre kommuner. Målet er å komme forbi ren kopiering av organisasjonsstrukturen i andre kommuner, men bygge organisasjonsutvikling i egen kommune på kommunens egne forutsetninger. Da må vi konsentrere oss om de viktigste oppgavene organisasjonen skal løse, og de forutsetningene som treffer kommunen i måten man løser disse oppgavene. For å være mest mulig matnyttig for de som arbeider med organisasjonen i sine kommuner vise vi noen lysark fra en powerpoint om temaet. Til fri bruk!

Hva skal kommuneorganisasjonen løse?

Vi har valgt å ta utgangspunkt i et organisasjonslandskap som ligner veldig lite på tradisjonelle organisasjonskart – og som derved ikke er noe vi kommer til å kopiere når vi skal tegne ut organisasjonskartet for vår kommuneorganisasjon. Henry Mintzbergs modell fra 1980 er en klassiker i organisasjonsteorien, og gir oss hovedelementene en organisasjon skal løse:

• ·Operativ kjerne: Dette er den delen av organisasjonen som produserer varer eller tjenester for en målgruppe. I offentlig sektor er dessuten hele formålet for organisasjonen her: Ikke å tjene penger for en eier – men å fylle befolkningens behov. I moderne kommuner er vi her oftest på et avdelingsnivå eller et resultatenhetsnivå.

• Strategisk ledelse: Hovedoppgaven for toppledernivået å ha gode strategier for organisasjonen. Oppgaven er å vise vei for utviklingstrekk og prioriteringer. I en kommune vil strategiske beslutninger bli tatt på politisk nivå, men den strategiske kompetansen vil oftest bli tilført av rådmannen. Gode strategier kan imidlertid kun utformes på grunnlag av gode analyser.

• Mellomledelse: Mellomlederfunksjonen kalles ofte den administrative komponenten i organisasjonsstrukturen. Oppgaven er å koordinere, og føre tilsyn med de som produserer varer eller tjenester, og som er i direkte kontakt med kunden. Mellomlederen er dessuten informasjonskanalen mellom det operative nivået og det strategiske nivået. I moderne kommuner har dette ledernivået fulle operative fullmakter, og disponerer økonomi, personale og faget knyttet til oppgavene i enheten.

• Teknostruktur: Den delen av organisasjonen som ikke er i direkte kontakt med kunden eller brukerne av tjenestene, men som innehar spisskompetanse for å evaluere eller utvikle tjenestene. I en kommune er dette aktiviteter som ofte finnes i stab, enten tett opp mot strategisk ledelse eller også knyttet til mellomledernivået.

• Støttestruktur: Er alle de oppgaver som må utføres i en organisasjon for å få den til å virke administrativt eller praktisk, og som ikke handler om faglig virksomhet tett opp mot brukeren eller produktet som produseres. Eksempel: arkiv, regnskap, sentralbord, vedlikehold, osv. I en effektiv organisasjon ligger det svært mye kompetanse i støttestrukturen.

• Linjen: I en organisasjon er linjen den direkte forbindelsen mellom toppledelsen og den operative kjernen. Linjen kan ha flere nivåer i en hierarkisk struktur, eller være flat med får ledernivåer og kort vei fra toppledelsen til det operative nivået. I «tonivå-modellen» eller flat struktur er idealet å ha så kort vei som mulig fra strategisk nivå til operativt nivå som mulig.

• Organisasjonens omgivelser: En av Mintzbergs hovedpoeng er at organisasjonens omgivelser er viktig for hvordan en organisasjon utvikler seg. Vi kan tenke oss at dette særlig gjelder i en demokratisk styrt organisasjon som en kommune der kompetansen og idealene i kultur og næringsliv, også vil slå tilbake på måten vi organiserer kommunen. Hvis vi er bevisst denne sammenhengen kan vi kanskje bruke det som en ressurs!   

Organisasjonens formål påvirker hva som er effektiv organisering

Mintzberg  viser at ulike typer organisasjoner setter sammen de ulike delene av organisasjonen på ulike måter, alt etter hva organisasjonen skal løse. Han opererer med 5 ulike organisasjonstyper med helt forskjellige kjennetegn: Entreprenørorganisasjonen, maskinbyråkratiet, det profesjonelle byråkratiet, den innovative organisasjonen, og den divisjonaliserte organisasjonen. Dette er idealtyper som er ment å være utgangspunkt for å skape den strukturen en organisasjon selv har behov for.

«Når vi skal utforme organisasjonsstruktur for en kommune er spennet i behov som organisasjonen skal fylle så stort, at vi må skreddersy organisasjonen for hvert enkelt tjenesteområde»

Vi skal ikke gå dypere inn i hver enkelt organisasjonstype her, men bare konstatere at ingen av disse organisasjonstypene passer for kommuneorganisasjonen fullt ut. Det er derimot slående at deler av kommuneorganisasjonen passer mer med enkelte organisasjonstyper enn andre. Når vi skal utforme organisasjonsstruktur for en kommune er spennet i behov som organisasjonen skal fylle så stort, at vi må skreddersy organisasjonen for hvert enkelt tjenesteområde. Vi finner ikke et mønster som vi bare kan tre ned over en kommune. Dette slår beina under de som tidligere hadde fasit for hva som er god organisering, enten det het «flat struktur» eller «tonivå». Dette er viser også hvor lite hensiktsmessig det er å operere med et ideal for riktig kontrollspenn (hvor mange ansatte som rapporterer til en leder) gjennom hele organisasjonen. Dette er også utfordringen når vi skal lage styringsverktøy og rutiner som fungerer tvers igjennom hele organisasjonen, og kanskje noe av årsaken til at mål- og resultatstyring ikke har fungert som planlagt – i de fleste kommuner.

Operativt nivå = resultatenheter

Vi har til nå vært forsiktige med å lansere «flat struktur» eller «tonivåmodellen» som idealet for organisasjonsstruktur i en kommune. La oss likevel ikke skylle barnet ut med badevannet. Noen sider ved denne måten å organisere på, har vist seg å være levedyktige. En av dem er å organisere operativt nivå i resultatenheter. Det betyr at alle fullmakter for drift av tjenestene er delegert til et ledernivå tett på fagfolkene som yter befolkningen tjenester. Skolen, barnehagen, barnevernet, PPT osv. er naturlige resultatenheter i en slik kommune. Tendensen var tidlig å splitte oppdriftsorganisasjonen mange og svært små enheter, gjerne slik at hver enhet bare skulle fylle ett behov i befolkningen. Etter hvert har pendelen svingt tilbake slik at det også var krav om en viss størrelse og robusthet for å definere en enhet som en resultatenhet. Det er også noen naturlige grenser for en resultatenhet, for eksempel rammene rundt en institusjon, en skole eller en barnehage.

Det som definerer en avdeling som en resultatenhet er at lederen har fullmakter knyttet til både personalforvaltning, mulighet til å disponere økonomien relativt fritt, og at de faglige fullmaktene går igjennom lederen. (Det finnes unntak der den faglige fullmakten etter norsk lov går helt ut til fagpersonen - eksempelvis fastlegen).

Det som kjennetegner resultatenhetsmodellen er også at styringen ovenfra skjer gjennom tildeling av mål, ressurser og rammer. En slik måte å styre organisasjonen forutsetter en eller annen variant av mål- og resultatstyring. Det er samtidig en balanse i lederdialogen mellom styring og veiledning som er viktig for å få organisasjonen til å fungere etter hensikten.

I den faglige kampen om hva som er riktig organisering har enkelte fagfolk vært veldig skeptisk til den instrumentelle innfallsvinkelen til styring og ledelse som ligger i «mål og resultatstyring». Av og til med rette. Man kan glemme menneskene i organisasjonen om man bare fokuserer på system og verktøy. Det er likevel stor grunn til å konkludere at en moderne kommune, både med utgangspunkt i befolkningens forventninger og i forhold til de kravet til kvalitet, sikkerhet, teknologi og kommunikasjon som kjennetegner et moderne samfunn, kommer man ikke utenom at enhver kommune er så kompleks at det er behov for et system for mål og resultatstyring.  Det være seg stor eller liten kommune. Kunsten er å finne balansen mellom hva som er mulig å styre, og hva som er klokt å styre. Med andre ord en eller annen variant av «balansert målstyring».

Viktige behov og utfordringer å ta stilling til

Nedenfor har vi tegnet et standard organisasjonskart med hovedelementene fra resultatmodellen, og som mange kommuner vi kjenne igjen hovedelementene i:

Noen av de viktigste vurderingspunktene vi må vurdere når vi evaluerer en kommuneorganisasjon er plassert inn i organisasjonskartet med markering 1 – 6:

• Forankring / legitimitet: Både utfra intensjonene i kommuneloven, og ut fra moderne organisasjonsteori, er utformingen av driftsorganisasjonen rådmannens ansvar. Likevel er den politiske forankringen viktig for å gi organisasjonen legitimitet. Det vil for det første alltid være overlapping mellom samfunnsutvikling, tjenestestruktur, politisk organisering og den administrative organiseringen. Dernest er det svært god kommunikasjon mellom politikk og administrasjon som nærer den tillit administrasjonen lever av i forhold til politisk nivå.

• Sammensetning og fullmakter til rådmannens lederteam: Selv om selve rådmannsrollen er knyttet til en person, trenger rådmannsrollen større kapasitet enn en person kan makte. Det er ulike modeller for sammensetning av et rådmannsteam. Skal for eksempel fagkompetanse innenfor de store tjenestene innenfor oppvekst, helse og omsorg og teknisk sektor avspeiles i rådmannsteamet, eller skal sammensetningen av rådmannsteamet bygges på andre prinsipp, for eksempel geografisk inndeling av driftsorganisasjonen? Hvordan organiserer man samspillet i rådmannsteamet, og stedfortrederfunksjonen for rådmannen?

• Faglige spesialstillinger / avdelinger i stab: Er det spesialkompetanse innenfor analyse og utvikling som kan plasseres i stab – eller trengs denne kompetansen direkte i linjen. I mindre kommuner må trolig utnytte slik spesialkompetanse på kryss og tvers. Desto viktigere å ha klare avtaler om hvordan disse funksjonene skal arbeide. Hvilken myndighet skal slike stillinger ha i forhold til linjen?

• Støttefunksjoner: Merkantile stillinger og stillinger knyttet til teknologi, kommunikasjon, arkiv osv. Alle avdelinger ønsker disse ressursene mest mulig tilgjengelig for seg, men hvordan organisere disse ressursene slik at de tjener felleskapet?

• Antall og sammensetning av resultatenheter: Idealet i flat struktur har tidlig vært et stort antall resultatenheter med så overkommelig kontrollspenn som mulig for enhetsleder. Erfaringen i de mest flate kommunene var at kommuneorganisasjonen ble fragmentert og for lite helhetlig. Hvordan finne balansen her?

• Behov for ledelsesfunksjoner under resultatenhetsnivå? I en kommune er det mange sammensatte tjenester som omfatter en stor variasjon i fagoppgaver. Skal det utøves ledelse på et lavere nivå enn resultatenhetsleder? Kan man delegere fagledelse eller personalansvar videre i linjen uten å svekke den helhetlige ledelsen på resultatenhetsnivå?

I gjennomgangen ovenfor har vi stilt noen av spørsmålene som må komme fram i en organisasjonsevaluering. Det finnes ingen fasit. Vi foreslår at man går igjennom alle behov og etablerte løsninger i organisasjonen, åpen for å se på ulike modeller. I neste artikkel skal vi forsøke å skissere en modell eller metode for en slik gjennomgang.