En av begrunnelsene for endringene i kommuneloven (2019) har vært å styrke politikernes lederrolle. Forskerne Christian Lo og Signy Irene Vabo hevder i boken «Folkevalgt og politisk leder», at politikerne må inn tidligere inn for å sette sette og utforme politiske saker. Hun hevder på «timeglassmodellen» som illustrasjon på forholdet mellom politikk og administrasjon i kommunene bør skiftes ut med «tannhjulmodellen».



Administrasjonsparadokset

LO og Vabo går inn i en utvikling i politikerrollen versus politikerrollen som har vært i en pragmatisk utvikling i lang tid. Det har vært utfordrende å finne en god pedagogisk modell for samspillet mellom politikk og administrasjon. På den ene siden bør det være et klart skille mellom politikk og forvaltning i et demokrati etter våre standarder. Da kommuneloven ble vedtatt i 1990 var dette en viktig opprydding i det daværende samrøre mellom politikk og administrasjon. For å gjøre dette skille begripelig ble «timeglassmodellen» utformet, og tatt i bruk i opplæringen av kommunepolitikerne.

Denne ryddejobben var nødvendig, men hadde samtidig en slagside: Politikerne kom langt seinere inn i utviklingen av politiske saker. Sider ved et lederskap som går på å ta initiativ, sette dagsorden, være med å utforme beslutningsgrunnlaget for saker, ble skadelidende, og har ført til at mange kommunepolitikere føler at de er blitt et medlemmer av et «sandpåstrøingsorgan».

Lo og Vabø bruker begrepet «administrasjonsparadokset» om det nødvendige demokratiske skillet mellom politikk og administrasjon, og konsekvensen av at dette skillet ofte er hindrer et offensivt politisk lederskap der politikerne er i forkant av strategiske beslutningsprosesser, og at det er de som setter dagsorden.

Tannhjulsmodellen

Lo og Vabø foreslår å bruke måten tannhjuloverføringen som forbilde på samspillet mellom politikk og administrasjon. Der griper tennene inn i hverandre på forutbestemte tidspunkt i en nøyaktig konstruksjon:

«Etter vår oppfatning illustrerer tannhjulmodellen dagens praksis på en bedre måte enn timeglassmodellen, og den gir grunnlag for fruktbare refleksjoner rundt hvordan forholdet mellom politikerne og administrasjonen ordne børs og organiseres. Det på tannhjulene – som illustrerer folkevalgte og administrasjon – går inn i hverandre, viser for det første på det eksisterer gjensidig mellom aktører flere i det kommunale politiske systemet enn mellom ordfører og kommunedirektøren. Det er ikke bare borgermester, men hele kommunestyret som er avhengig av en velfungerende relasjon til administrasjonen. For det andre assosieres tannhjul i samspill med et fint justert og avstemt system – gitt på systemet fungerer. Tannhjulene – eller aktørene – må følge tett på og tilpasse seg hverandre. Og som kommunalpolitisk system må det jevnlig oljes med en god del tillit. For det tredje går tannhjul rundt og rundt i det kommunalpolitiske systemet, hvilket illustrerer det vedvarende i relasjonen – og kontakten – mellom de folkevalgte og andre aktører. Det er sjelden snakk om ett møtepunkt i en sak, menn om flere møtepunkter over tid. For det fjerde illustrerer tannhjulene samtidig på kontaktflatene mellom aktørene aktører aktører avgrenset – i bredden og dybden i dybden. Og for det femte er relasjonen mellom tannhjulene meget velordnet. Tannhjulene illustrerer et behov for etablering av arenaer, ordninger og rutiner som legger til rette for kontakt mellom politikerne og administrative aktører, menn uten på det er kontakt hele tiden og om alle saker». (Lo/Vabo, 2020)

Tannhjulsmodellen treffer blink på mange områder, og viser en mer åpen praksis for samhandlingen mellom politikk og administrasjon som allerede har tvunget seg fram. Samtidig forutsetter den mekaniske inspirerte modellen en nøyaktighet og stabilitet som kanskje ikke er et realistisk bilde på menneskelige relasjoner som en slik samhandling er. Skal modellen ha noe for seg, må det i alle fall gjøres et grundig og kompetent forarbeid, og utvikling av solide beslutningsprosesser for å få på plass selve konstruksjonen, dvs. grunnlagsdokumentene for beslutningsprosessene i kommunen. Med andre ord delegeringsreglementer, økonomireglementer, åpne planprosesser, reglementer og rutiner for saksbehandling og kommunikasjon på tvers av skillelinjene mellom politikk og administrasjon. Det trengs en åpen og informert debatt om hva som skal til for at politikerne kan utøve en strategisk lederrolle i samfunnsutviklingen.

Professor Signy Iren Vabo skisserer i en kronikk i Kommunal Rapport 10. september at dette skjer i en kontinuerlig prosess, og formulerer dette slik: « I svært mange tilfeller er det ikke mulig å skille klart mellom hva som er politikk og hva som er administrasjon. Hvor skillet går, må politikerne og administrasjonen bli enige om i en løpende dialog » …

Akkurat på dette punktet er kanskje forskerne forført av sin egen modell. En kontinuerlig dialog om spillereglene,  kan også være oppskriften på en kontinuerlig usikkerhet og kamp om makten i kommunale beslutningsprosesser. Åpningen for en dialog når det er behov for det må være der, men den grunnleggende informerte gjennomgangen av fruktbare beslutningsprosesser bør være løsrevet fra en aktuell sak eller konflikt, og heller løftes opp i en prosess der man har en helhetlig gjennomgang og et utviklingsblikk på beslutningsprosesser som tjener folkestyret.

Beslutningsprosesser «på service»

Dersom vi skal forfølge den mekaniske tannhjulsmodellen kan vi stille følgende krav til samhandlingen mellom politikk og administrasjon:

Samhandlingen mellom politikk og administrasjon må være konstruert på en innsiktsfull måte som både ivaretar politikerne behov for å komme tidlig inn i strategiske sakskompleks, og til å ha den dagsordenfunksjon som kjennetegner et levende folkestyre. Samtidig må administrasjonen har mulighet til å utvikle effektive rutiner for saksbehandling, og unngå å bruke kapasitet og energi på omkamper og utydelige politiske signaler. Erfaringene fra mange kommuner er at det av og til er behov for å konstruere beslutningsprosessene fra grunnen av. Sette av nok tid og ressurser til å få fram styringsdokumenter som kan fungere i praksis, og som politikerne har et eierforhold til. Vedtaket av ny kommunelov, og ikke minst intensjonene bak den, kan være en slik anledning.

Så er kommuneloven så klokt innrettet at konstruksjonen kalles inn til service en gang hver kommunestyreperiode, nemlig ved at det stilles krav om at kommunestyret skal gjøre vedtak om delegeringsreglementet i løpet av det første hele fungeringsåret i en kommunestyreperiode (kommuneloven § 5-15). Da kan man se på hvordan ordningene har fungert fram til nå, og hva som kan endres for å få til et bedre folkestyre – og en mer effektiv forvaltning. Dersom denne runden kobles til en solid åpen debatt, og politisk og administrativ kompetanseutvikling, ligger mye til rette for mer avklarte ordninger.

Fruktbar – ikke tilstrekkelig

Vi startet med spørsmålet om tannhjulsmodellen danker ut timeglassmodellen, slik som forskerne Lo/Vabo synes å påstå. Svaret er nei! Modellene får mulighet til å leve side om side. Tannhjulsmodellen gir et fascinerende bilde av en kommunikasjon og kunnskapsoverføring som setter politikerne i stand til å være proaktive og strategiske. Samtidig vil det alltid være behov for kommunedirektøren som en administrativ toppleder, som samler de formelle og juridiske trådene mellom politikk og administrasjon på ett punkt. Hvis vi ikke fastholder det, er det stor fare for at drift og forvaltning mister en fast ledelse og kommer ut av kontroll. Tannhjulsmodellen er fruktbar – men ikke tilstrekkelig som bilde på samhandlingen mellom poltikk og administrasjon!