ABC om delegering: Hvem bestemmer hva i kommunen?

Hver kommunestyreperiode skal det politiske delegeringsreglementet rulleres. Dette er det overordnede styringsdokumentet i kommunen, og både politikere og administrasjonen må ha et bevisst forhold til delegering av myndighet. Det er her nøkkelen til legitime beslutninger i kommunen ligger.

Dette er en kort innføring i delegering av beslutningsmyndighet i norske kommuner. Artikkelen bygger på min bok «TA GREP – om fordeling av makt ved delegering». (Kommuneforlaget 2012). Artikkelen er bygget opp om noen grupper av kulepunkt, som lett kan brukes i lysarkserier i din kommune, når du som rådmann eller medarbeider i rådmannens stab, skal ta initiativet til en rullering av delegasjonsreglementet.

Hva er delegering?

• Delegering / delegasjon brukes om hverandre. Artikkelen bruker delegering på grunn av at delegasjon har andre hovedbetydninger
• I forhold til kommunen og kommuneloven handler delegering om at den som gjør en oppgave på vegne av andre er tildelt en legitim myndighet av den andre til å ta beslutninger som oppgaven krever
• Delegering av myndighet samsvarer oftest med organisering, slik at rollene i et organisasjonskart er delegert myndighet som tilsvarer rollen man er tildelt.
• For at delegering av myndighet skal være gyldig, må det være en ubrutt linje av delegering fra kommunestyret helt ut til organet eller den ansatte som tar en beslutning
• For å ivareta denne linjen kan et overordnet organ, også delegere myndighet til å delegere videre lenger ned i organisasjonen.
• Denne retten til å delegere videre fra politiske organ til administrasjonen skal etter kommuneloven alltid skje gjennom rådmannen/administrasjonssjefen

Hva er et delegeringsreglement – og hvilke krav bør vi stille til dette?

• Delegeringsreglement er det overordnede dokumentet som beskriver et system av delegering gjennom de ulike ledd og nivåer i organisasjonen
• Det politiske delegeringsreglementet i en kommune har mange varianter.
• Jeg foreslår at delegeringsreglementet blir et bruksdokument som kommuniserer godt både oppover og nedover i organisasjonen. Dokumentet må derfor være:
• Korrekt i forhold til lov og forskrift
• Et dynamisk dokument som oppdateres når det skjer endringer i lovverk og organisasjon
• Et lettlest pedagogisk bruksdokument som kan leses og forstås intuitivt med utgangspunkt i det ene dokumentet (Ett unntak: Leseren bør gjøre seg kjent med kommuneloven på forhånd)
• Dokumentet skal formidle forståelse hvordan det er å arbeide i en politisk styrt organisasjon
• Gi veiledning om skillet «prinsipielle / ikke prinsipielle beslutninger» etter kommuneloven

Krav om oppdatering – hver periode innen utgangen av år 2.

Mange kommuner sliter mer å oppdatere sine styringsdokumenter, og du kan se kommuner som har delegeringsreglementer som ligger tiår tilbake – selv om organisasjonen har endret seg kraftig.

Kommuneloven § 39 slår fast:

• Kommunestyret og fylkestinget skal selv vedta reglement for delegasjon av avgjørelsesmyndighet og for innstillingsrett innen 31.desember året etter at kommunestyret og fylkestinget ble konstituert. Siste vedtatte reglement og eventuelle andre vedtak gjelder inntil nytt reglement blir vedtatt.
• Konkret betyr dette:
• Kommunestyret selv vedtar reglementet
• Prosessen må ende i vedtak før første hele virkeår for kommunestyret
• Likevel gjelder et reglement som er gått ut på dato til nytt er vedtatt

Delegere mye eller lite?

Mange politikere ønsker å komme tett på den enkelte borger og den enkelte sak. Samtidig vet vi at mengden av saksområder, saker og beslutninger som må behandles i en kommune er så overveldende at det er nødvendig å ha grenser for hva som kommer til politisk behandling.

Yngve Carlson (2010) viste i et KS-notat følgende:

• Kompleksiteten (i saker/oppgaver for kommunen) tok av med de store velferdsreformene etter 2. verdenskrig.
• Etter det har det vært en kontinuerlig problemekspensjon rettet mot kommunene
• Forventningene til kommunale tjenester er uten grenser i befolkningen
• Man skulle vente at den norske velferdskommunen på denne bakgrunn er på grensen til kollaps

Direkte sitat fra Carlsons notat:

«Det er dette bildet som gjør den norske velferdskommunen til trolig verdens mest komplekse organisasjon målt i antall og arten av oppgaver».

Vi tar også med et sitat fra standardverket «Kommuneloven (utg. 2011) ved Jan Fridthjof Bernt og Oddvar Overå:

«Den typiske situasjonen er at man har valget mellom enten å delegere ganske omfattende avgjørelsesmyndighet til administrasjonen, eller å utsette det enkelte folkevalgte organ for en saksmengde som utelukker fordypning i større og mer prinsipielle saker ….»

Konklusjon:

I en kommune tas det hundrevis av beslutninger hver dag på saksfelt som handler om innbyggernes liv fra vugge til grav. Det er nødvendig at kommunestyret delegerer svært mye til underliggende organ, og ikke minst til administrasjonen. Men det forutsetter at kommunestyret har et bevisst forhold til hva man delegerer.

 

Kommunelovens «system» for delegering

Her er kommunelovens hovedgrep for delegering:

• Det må etter loven være anledning til å gjøre et bestemt vedtak på det nivået vi ønsker å delegere til.
• Hvis ikke markerer loven med «kommunestyret selv». Dette kan vi kalle en delgeringssperre som ligger gjennomgående i lovverket.
• Det må være gjort et formelt riktig delegeringsvedtak
• Delegeringsvedtaket må være gjort av et organ som har myndighet til å gjøre det
• Delegeringen må gjøres til et organ som har formelt rett til å ta imot delegeringen
• Det delegerende organet må være overordnet organet som tar imot delegeringen
• Folkevalgte organ kan kun delegere til rådmannen/administrasjonssjefen når man skal delegere til administrasjonen
• Det er ikke anledning til å delegere saker av prinsipiell betydning til andre enn et politisk organ.

Det avgjørende skillet mellom beslutninger som kan avgjøres politisk eller administrativt går ved skillet «Prinsipiell / ikke prinsipiell». I tidligere versjoner av kommuneloven brukte man begrepet «kurante saker» om det som her omtales som prinsipielle saker, og dette kan man fortsatt finne i mange reglementer, selv om det er gått ut av lovteksten. 

Hvordan finne balansen mellom prinsipielle / ikke-prinsipielle beslutninger

En sak eller beslutning kan være prinsipiell på mange måter. Det kan for eksempel være mange prinsipp som avklares i fagene eller profesjonene, for eksempel i profesjonsetikken. I forbindelse med delegering må vi presisere at vi bruker begrepet «prinsipiell» med utgangspunkt i kommuneloven.

Vi har noen hjelpemidler for å sjekke hva som er «prinsipielle beslutninger»:

• Lovteksten gir av og til signaler om hvilket nivå som skal ta en beslutning. Ordet «selv» er en slik markering, og slår fast at kommunestyret selv må fatte vedtak i saken.
• Underliggende organ/rolle kan løfte en sak til overordnet organ/rolle for å få avklart om overordnet organ vurderer saken som prinsipiell
• Noen kommuner tar opp bestemte saker som case for å få drøftet hvor linja går
• Man kan bygge på tidligere prinsippavgjørelser. Det er alltid nyttig når det kommer opp saker der prinsipper avklares, å eksplisitt vedta at prinsippavklaringen for den konkrete saken, også skal gjelde for lignende saker
• Delegeringsreglementet klargjør ut over dette hvilke prinsipper som skal gjelde.

System for legitime beslutninger gir tillit

I en organisasjon med slik kompleksitet som en kommune, er det nødvendig å ha et system for å gjøre beslutninger legitime. Dette systemet binder sammen beslutningsnivåene ved hjelp av 4 hovedgrep:

• Delegering (Som denne artikkelen handler om)
• Tildeling av oppdrag og ressurser til å utføre oppdraget (bl.a. budsjett/handlingsplan)
• Retningslinjer for rapportering fra driftsorganisasjonen via toppleder til styre
• Fleksibel styringsdialog etter behov

Dersom system og måten å opptre på i systemet gir tillit mellom styre og daglig ledelse, kan man gi vide fullmakter. Ved manglende tillit trekker styret inn fullmakter. Å få en organisasjon som fungerer handler derfor i stor grad å bygge tillit mellom de ulike nivåene i organisasjonen. I en kommune er det tett sammenheng mellom den tilliten rådmannen har i kommunestyret, og det handlingsrommet administrasjon og driftsorganisasjon har til å ha en effektiv drift og forvaltning.

I en kommune er det ikke et alternativ å flytte beslutninger i enkeltsaker i stor grad fra administrasjonen til politisk nivå dersom rådmannen ikke leder organisasjonen på en god måte. Kommunestyret ville uansett ikke klare å ta unna beslutningene som måtte til. I en slik situasjon må kommunestyret sette inn tiltak for å få administrasjonen til å fungere, i ytterste konsekvens skifte ut toppledelsen.

Prosess for rullering av delegeringsreglementet

Gjennom en god prosess for evaluering og rullering av delegeringsreglementet kan både politikere og administrasjonen få et bevisst forhold til beslutningsprosesser og roller i kommuneorganisasjonen. Vi kan skissere følgende prosess:

Vår før kommunevalg:

• Det gis en politisk bestilling om å evaluere hvordan reglementet har fungert i praksis i inneværende periode.
• I denne prosessen innhentes erfaringer både fra de politiske utvalgene og fra fagmiljøene som bruker reglementet i sin forvaltning
• Det utformes et notat som drøftes i formannskap / kommunestyre, som med merknader fra kommunestyret overleveres som et grunnlag til det neste kommunestyret.

·       Høst etter kommunevalg:

• I opplæringen for nytt kommunestyret gis en grundig innføring i organisasjon og styringssystem. Det er viktig at kommunestyret raskt får innsikt i en beslutningsprosess som det skal fungere innenfor fra første stund som politisk organ.
• Det etableres en politisk arbeidsgruppe som får et mandat til å rullere delegeringsreglementet. Rådmannen peker ut saksbehandler fra administrasjonen for utredning, koordinering og sekretariatsfunksjoner
• Dersom reglementet er kontinuerlig oppdatert kan dette være en oversiktlig, enkel prosess. Er systemet utdatert, kan det være behov for en tyngre prosess.

·       Vår etter kommunevalg:

• Det kan være behov for temasamling om myndighet og beslutninger i kommuneorganisasjonen.
• Man har en tilbakemelding fra fagmiljøene om flaskehalser og endrede forutsetninger knyttet til beslutningsprosessene i kommunen. Endring i lovverk, nytt planverk i kommunen, budsjett og handlingsplaner, større prosjekt som krever egne beslutningsprosesser etc., vil være tema å fange opp.
• Arbeidsgruppa drøfter forslag til endringer i delegeringsreglementet og fremmer det som en sak til politisk behandling. I denne prosessen er det viktig å ha god administrativ kompetanse for å føre reglement og sak i pennen for arbeidsgruppa.
• o   Det er vanlig at formannskapet er styringsgruppe for denne prosessen, og er det organet som innstiller til vedtak i kommunestyret.
• Denne prosessen kan med fordel avsluttes før sommerferien, men med høsten som buffer dersom det må gjøres større endringer som tar lengre tid.
• Rådmannen implementerer endringene og ferdigstiller dokumentene. Det politiske delegeringsreglementet er også et grunnlag for rådmannen for å gjennomgå og justere delegering fra rådmannen ut i kommuneorganisasjonen (administrativt delegeringsreglement).
• For ikke å blande administrative og politiske roller tilrådes det å holde disse to prosessene adskilt, slik at det administrative delegeringsreglementet rulleres etter det politiske. Rådmannen må uansett ha fullmakt til å justere det administrative delegeringsreglementet kontinuerlig i takt med organisasjonen.

Gi tilbakemeldinger – gode ideer om hvordan delegering fungerer i praksis i kommunene

Å bygge kompetanse for å få så gode system og prosesser som mulig på dette feltet er viktig. Ikke minst for å finne rutiner for oppdatering som fungerer i praksis. Kom gjerne med innspill til bedreorganisasjon.no slik at fagfolk som steller med dette kan få gode ideer og hjelpe hverandre!