Er vi klare til å kaste NPM på dynga?

Fagdebatten om New Public Management og det som blir lansert som avløseren, New Governance, når av og til ned til praktikerne som etter fattig evne forsøker å utvikle en kommuneorganisasjon til beste for befolkningen. Av og til må vi som steller med organisasjonsutvikling i kommunen svare for hvilke teorier som ligger til grunn for å sette i gang krevende prosjekter, og ofte blir dette en diskusjon for eller imot New Public Management. I denne artikkelen forsøker i å sette de aktuelle organisasjonstrendene inn i en sammenheng for praktisk organisasjonsutvikling på grunnplanet.

Er vi klare til å kaste NPM på dynga?

Det kunne vi kanskje tenke oss, om vi ser på kraftige utsagn i media om hva NPM har forårsaket av negative konsekvenser. Privatisering, konkurranseutsetting, bestiller-utførermodellen, benchmarking er begreper som er på vei ned, og i debatten langt på veg blitt faglige skjellsord. Med seg i dragsuget har styringsgrep som målstyring, virksomhetsplanlegging, fått et betenkelighetens skjær over seg. Sinnene har ikke minst blitt satt i kok i forbindelse med styring av norske sykehus, i og med sykehusreformen med opprettelsen av statlige helseforetak i 2002, kanskje er en av de mest typiske NPM-reformene i Norge.

I kommunesektoren var utflatingen av organisasjonen, og den såkalte tonivåkommunen en del av denne tidlige og ganske ideologiske NPM-fasen i Norge, tidlig på 2000-tallet. Tanken var blant annet å bygge ned de hierarkiske lagdelte maktstrukturene, og delegere rammer og myndighet helt ut til lederen i driftsleddet der tjenestene ble til i møtet med brukerne.

De mest outrerte utslagene av NPM fikk aldri særlig forfeste i norske kommuner, i alle fall ikke om vi sammenligner oss med land som Storbritannia og New Zealand. Det vi fikk hos oss var en pragmatisk tillempning av noen metoder for å styre store og komplekse organisasjoner som kommunene er, kombinert med en oppgradering av den kommunale lederen. At noen av og til tok for mye «Møllers tran» og gjorde for mye ut av reformene kan hende, men endringsprosessene på 2000-tallet tror jeg har kommet først og fremst som et svar på et samfunn i sterkere endring enn i noen annen tidsperiode.

En arv å ta med seg – eller å forkaste?

Så langt jeg kan se har organisasjonsprinsipp, lederroller, system for styring som er blitt til de siste 25 årene, brakt kommunene et langt skritt videre. Her ligger noen prinsipper for styring og ledelse som fungerer mer eller mindre godt, men som er en forutsetning for at en kommune skal fungere. Det er også utviklet tekniske hjelpesystem og verktøy som vi i dag tar som en selvfølge. Ikke minst begynner det å fylles i rekkene av ledere og fagfolk med en langt bedre kompetanse enn før.

Professor Morten Øgård ved Universitetet i Agder hadde januar et foredrag for en gruppe rådmenn på Sola. Han viste noen lysark som jeg vil vise et par av, og som illustrer det jeg vi fram til. Det første viser hvordan gode kommuner i dag forsøker å møte utfordringene:

Professor Morten Øgård fra Universitetet i Agder, foredrag på KS SAMPLAN, 13. januar 2016: Styringsutfordringer og utviklingstrekk - jakten på den nye kommunen

Øgård har bekreftet at styringsgrepene overfor ikke er utdatert selv om man tar i bruk samstyring eller New Governance som blir lansert som den nye trenden. Styringsgrepene overfor, som i stor grad bygger på målstyring, delegering av myndighet nedover i systemet, og ved å framheve brukerperspektivet i utvikling av tjenestene, samt utnytting av moderne informasjonsteknologi, er en del av en ryddig styring av organisasjonen som må fortsatt ligge i bunnen.

Det nye er et supplement til det interne styringssystemet

Det neste lysarket som Øgård brukte på Sola illustrerer meget godt hvorfor samstyring eller nettverksstyring må komme med som ett nytt perspektiv i tillegg:

I det siste lysarket viser Øgård hvilke nye utfordringer man må ta stilling til når man skal utvikle framtidskommunen. Man skal ikke bare sikre system og daglig drift av tjenestene innenfor de rammer og forventinger som ligger der, men i økt utstrekning finne løsningene på hvordan tjenestene bør utvikle seg i samspill med aktører og nettverk utenfor organisasjonen.

Øgård slår fast at dette først og fremst handler om å utvikle en kultur som søker løsningene i nettverkene. Han er frykter ikke at å flytte beslutningsmyndighet ut av den formelle organisasjonen, og ut i nettverkene er en trussel mot system og orden. Tvert imot må vi også her bygge på tillit.

Kan vi beskrive et teorigrunnlag som kombinerer NPM og New Governance?

Som praktisk organisasjonsutvikler i en kommune kan du ikke hente teorigrunnlag fra den spissede fagdebatten i akademia. Du trenger et teorigrunnlag som fungerer for alle sider av organisasjonen. Et teorigrunnlag som gir legitimitet for solid og forutsigbar organisering og styring av administrative rutiner. Teori for myndiggjøring og kompetanseutvikling av medarbeiderne. Teori for å åpne seg mot samfunnet og nettverkene som har aksjer i det vi holder på med i en kommune.

Kanskje finnes et slikt helhetlig teorigrunnlag? I så fall inviteres leserne inn her med slike referanser. Hvis det ikke finnes kan vi kanskje utforme et slikt grunnlag i møtet mellom praktikerne og forskningsmiljøene. Kom igjen med innspill

---

Fakta

Begrepene nedenfor brukes i mange varianter, og alle nyanser er ikke sjekket ut her. Kom gjerne med innspill og nyanseringer til denne oversikten.

Public Administration

• Begrepet brukes dels nøytralt som en ledelsesdisiplin rettet mot offentlig sektor, og som har gitt navn til ledelsesstudier ved mange universitet i inn- og utland. (Eks. Master of Public Administration, NTNU).
• Blir også brukt om en organisasjonstrend som vektlegger sterk administrativ styring, ofte i hierarkiske organisasjoner, eksempel den etatsstyrte kommunen som vi kjenner fra 1990-tallet og tidligere.

New Public Management (NPM)

• Samlebetegnelse på styringsteorier av offentlig virksomhet som forbindes med Margareth Thatcher og utviklingen av offentlig sektor i Storbritannia på 1990-tallet
• OECD, opprettet tidlig på 1990-tallet Public Management Committee, som ga en rekke doktriner for styring av offentlig sektor
• Tro på at markedet regulerer utviklingen av offentlige tjenester på en måte som gir best mulig effektivitet og kvalitet
• Kundeperspektivet eller brukerperspektivet er sentralt i NPM, og brukerundersøkelser er et typisk NPM-verktøy
• Mål og resultatstyring er et viktig kjennetegn ved NPM, men har også blitt brukt i andre sammenhenger
• NPM vektlegger ledelse som en avgjørende faktor i styringen av offentlig sektor

Post-NPM

• Retning som kom som en reaksjon på NPM på begynnelsen av 2000-tallet
• Ment som en motvekt til troen på at markedet kunne gi gode nok styringssignaler til offentlig sektor
• La mer vekt på statlige intervensjoner og mer helthetlig organisering og styring av kommunene
• Ikke fått så stort gjennomslag som begrep i kommunesektoren, trass at mange av løsningene i praktisk organisering i Norge ligger like nær Post-NPM som NPM de siste 15 – 20 årene.

New Governance

• Viktige styringsimpulser i et samfunn bør komme gjennom nettverk av interessegrupper, faggrupper og andre krefter som er avhengig av offentlige strategier og tjenester.
• Styring av samfunnet skjer ikke bare gjennom markedet eller institusjoner som er gitt formell makt til å ta beslutninger på vegne av felleskapet, men gjennom koordinering av kunnskap som finnes og utvikles i slike nettverk
• På norsk er begrepet forsøkt oversatt til «samstyring» eller nettverksstyring. (Røyseland og Vabo, 2012) som formulerer seg slik: "den ikke-hierarkiske prosessen hvorved offentlige og private aktører og ressurser koordineres og gis felles retning og mening."
• I fagdebatten er New Governance lansert som styringsteori som kan avløse NMP i samfunn der digitale kommunikasjonskanaler og nye måter å utvikle kunnskap på dominerer.

---